سرگذشت یارانه
راه هدفمند کردن یارانه‌ها، از ایده تا اجرا
بیش از شش سال قبل بود که برای نخستین بار، یارانه نقدی به حساب‌های ایرانیان راه یافت تا اقتصاد کشور وارد مسیری شود که کوچک‌ترین اصلاح و تغییری در آن، دشوار و حتی ناممکن می‌نماید. زمانی که بحث از انصراف داوطلبان به میان می‌آید، نتیجه فراخوان‌ها در مقایسه با کل دریافت‌کنندگان یارانه، ناچیز است و هنگامی که دولتمردان از حذف تدریجی و آرام برخی دریافت‌کنندگان یارانه می‌گویند، حاشیه‌ها به میان می‌آیند. بر اساس آخرین اعلام، تاکنون تنها چهار میلیون نفر از لیست دریافت‌کنندگان یارانه خارج شده‌اند و به تازگی پیامک‌هایی برای سه میلیون نفر دیگر ارسال شده تا در نهایت تعداد یارانه‌بگیران به حدود ۷۱ میلیون نفر برسد. تعداد کمتر دریافت‌کنندگان، می‌تواند قدری از دشواری پرداخت یارانه بکاهد؛ اگرچه مساله مهم دیگر این است که اصلاً قرار نبود تمامی درآمدهای هدفمندی صرف پرداخت یارانه شود و از سوی دیگر پرداخت یارانه توسط دولت به اغلب حامل‌های انرژی به صورت گسترده ادامه دارد. سهم صنعت در این میان، اغلب فراموش شده و از هدفمندی تقریباً هیچ‌چیز جز پرداخت یارانه باقی نمانده است. حتی همین پرداخت یارانه نیز به گروه‌های هدف صورت نمی‌گیرد و حذف افراد از لیست، با سرعت اندک و حاشیه فراوان انجام می‌شود.
مشکلات منابع و مصارف
قانون هدفمند کردن یارانه‌ها، دی‌ماه سال ۱۳۸۸ به تصویب رسید تا در ۱۶ ماده، تکلیف مساله مهم یارانه‌ها را تا حد زیادی روشن کند. ماده اول قانون مقرر می‌داشت «قیمت فروش داخلی بنزین، نفت گاز، نفت کوره، نفت سفید و گاز مایع و سایر مشتقات نفت، با لحاظ کیفیت حامل‌ها و با احتساب هزینه‌های مترتب (شامل حمل‌ونقل، توزیع، مالیات و عوارض قانونی) به تدریج تا پایان برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران کمتر از ۹۰ درصد قیمت تحویل روی کشتی (فوب) در خلیج‌فارس نباشد.» میزان موفقیت در اجرای این بند را، که در سمت منابع هدفمندی (و نه مصرف آن) منعکس می‌شد، می‌توان نمودی از وضعیت اجرای قانون دانست. باوجود چند جهش در قیمت سوخت‌های پرمصرف، عملاً مکانیسم قیمت‌گذاری غیرشناور بنزین باعث شده است این بند به طور کلی از دستور کار اجرا خارج شود؛ چراکه با در نظر گرفتن نوسان قیمت نفت و فرآورده‌های نفتی، دولت برای قیمت‌گذاری در چارچوب روش فعلی، باید به صورت روزانه و هفتگی قیمت‌ها را اعلام کند. اما این، گلوگاه اصلی هدفمندی نبود و نیست؛ بلکه مساله به عدم تمایل دولت‌ها برای تقبل هزینه‌های اجتماعی و سیاسی افزایش قیمت‌ها مربوط می‌شود. سوخت چندنرخی، سهمیه‌بندی و در نهایت پرداخت یارانه، شیوه انتخاب‌شده توسط اغلب دولت‌ها طی چند دهه اخیر به شمار می‌رود که نمی‌توان از کنار ابعاد سیاسی و اجتماعی آن به سادگی گذشت. کاهش شکاف قیمت داخلی و فوب خلیج فارس در سال‌های اخیر، ناشی از افت قیمت نفت بوده و البته کماکان باقی است.
در زمینه گاز نیز کارنامه هدفمندی محل بحث است. الزام قانون هدفمندی این‌گونه بود: «میانگین قیمت فروش داخلی گاز طبیعی به گونه‌ای تعیین شود که به تدریج تا پایان برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، معادل حداقل ۷۵ درصد متوسط قیمت گاز طبیعی صادراتی پس از کسر هزینه‌های انتقال، مالیات و عوارض شود.» برای بررسی میزان تحقق این بند می‌توان به گزارش تفریغ بودجه۱ و نیز ترازنامه انرژی کشور۲ در سال ۱۳۹۳ رجوع کرد. در منبع نخست، ارزش گاز صادراتی ۱۸۵ /۳ میلیارد یورو عنوان و در منبع دوم، صادرات حدود ۹ میلیارد مترمکعب گاز به ترکیه گزارش شده است (صادرات گاز به نخجوان و ارمنستان به صورت تهاتری صورت می‌گیرد و نسبت به کل صادرات، سهم بسیار کمی دارد). این یعنی هر مترمکعب گاز حدود ۳۵ /۰ یورو بوده است که با احتساب میانگین قیمت ۳۳۰۰ تومانی یورو در بازار بین‌بانکی طی سال یادشده۳، کف قیمت هر مترمکعب گاز برای مصارف فروش داخلی بیش از ۸۰۰ تومان در هر مترمکعب به دست می‌آید. با احتساب قیمت ۴۲۰۰ تومانی یورو در بازار آزاد، این رقم به ۱۱۰۰ تومان افزایش می‌یابد. اما در واقع امر، بر اساس ارقام ترازنامه، میانگین قیمت هر مترمکعب گاز خانگی در فصول گرم و سرد به ترتیب ۱۴۴ و ۸۴ تومان بوده است؛ یعنی حدود یک‌ششم تا یک‌دهم هدف قانون. گران‌ترین قیمت گاز طبیعی در آن سال، مربوط به برخی مصارف صنعتی با قیمت ۲۶۵ تومان بوده است. البته در روی دیگر ماجرا می‌توان گفت قیمت گاز فروخته‌شده به ترکیه، از نرخ‌های بالا و کم‌سابقه به شمار می‌رود که هر سال مناقشاتی را بین دو کشور رقم زده است. موضوع قیمت‌ها با شدتی بیشتر در آب شرب خانگی وجود دارد؛ جایی که به گفته معاون برنامه‌ریزی و امور اقتصادی وزیر نیرو، قیمت تمام‌شده هر مترمکعب حدود ۱۵۰۰ تومان است و یک‌چهارم آن دریافت می‌شود.۴
در سمت مصارف نیز وضعیت تفاوت چندانی ندارد. در قانون، سقف ۵۰ درصد از وجوه حاصله از اجرا برای پرداخت یارانه تعیین شده بود و ضمناً ۳۰ درصد از وجوه باید به مواردی از قبیل بهینه‌سازی مصرف انرژی، اصلاح ساختار فناوری، جبران زیان شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات، حمایت از تولیدکنندگان کشاورزی و صنعتی و موارد دیگر اختصاص می‌یافت. باوجود این، ۹۰ درصد از منابع یعنی حدود ۴۲ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۳ صرف پرداخت یارانه شد و تنها یک درصد به حمایت از تولید اختصاص پیدا کرد. بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس۵، «از ۱۳۸۹ تا پایان ۱۳۹۴ مجموعاً ۲۶۶ هزار میلیارد تومان از فروش کل حامل‌های انرژی، برق، آب و گاز پس از اجرای هدفمندی به دست آمده است. از این میزان ۱۶۴ هزار میلیارد تومان به سازمان هدفمندی اختصاص یافته و ۱۰۲ هزار میلیارد تومان برای تامین هزینه‌های تولید به شرکت‌ها (توانیر، شرکت پخش و پالایش نفت، آبفا)، شهرداری‌ها و دولت پرداخت شده است. کل اعتبارات تخصیص داده‌شده توسط سازمان هدفمندی یارانه‌ها حدود ۲۴۸ هزار میلیارد تومان بوده است که ۱۶۴ هزار میلیارد تومان آن از فروش حامل‌های انرژی، آب، برق و گاز و حدود ۸۴ هزار میلیارد تومان آن از طریق اعتبارات بودجه و سایر روش‌ها (استقراض از بانک مرکزی و خزانه) تامین شده است. ترکیب مقرر در قانون هدفمند کردن یارانه‌ها برای مصارف آن قانون در هیچ یک از سال‌های اجرای قانون مذکور رعایت نشده است. به نحوی که در عمل، مصارف مربوط به کمک به خانوارها -که بخش عمده آن شامل پرداخت یارانه نقدی است- طی سال‌های ۱۳۸۹ تا پنج‌ماهه نخست ۱۳۹۵، حدود ۸۸ درصد از کل مصارف هدفمندسازی یارانه‌ها به پرداخت یارانه نقدی اختصاص داده شده است. به‌رغم اینکه مجلس شورای اسلامی طی سال‌های ۱۳۸۹ لغایت پنج‌ماهه نخست ۱۳۹۵، به طور متوسط سهمی معادل ۱۴ درصد از منابع هدفمندسازی یارانه‌ها را در قوانین بودجه سنواتی برای کمک به تولید (موضوع ماده ۸ قانون هدفمند کردن یارانه‌ها) پیش‌بینی کرده است، در عمل حدود دو درصد از منابع مزبور طی سال‌های مورد نظر به تولید اختصاص یافته است.» گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، همچنین از تخصیص دو درصد منابع هدفمندی به حوزه سلامت (باوجود مفاد قانون برنامه پنجم مبنی بر اختصاص ۱۰ درصد) خبر داده است. گزارش به‌روزتر دیگری از مرکز پژوهش‌های مجلس درباره بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۶ کشور۶، نشان می‌دهد روند عدم تخصیص صحیح منابع هدفمندی در سال جاری تداوم یافته و «بیش از ۹۵ درصد منابع حاصله، به پرداخت یارانه نقدی به خانوارها اختصاص یافته و بنابراین منابع محدودی جهت انجام سایر تکالیف قانونی اعم از کمک به حوزه سلامت و نیز کمک به بخش‌های مختلف تولیدی باقی مانده است. به‌رغم مفاد ماده ۷ آیین‌نامه تبصره ۱۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۵ کل کشور، مبنی بر اختصاص ۴۸ هزار میلیارد ریال از منابع هدفمندسازی یارانه‌ها به حوزه سلامت، در هشت‌ماهه نخست سال جاری صرفاً حدود پنج هزار میلیارد ریال به این حوزه پرداخت شده است (معادل حدوداً ۱۰ درصد از تکالیف مقرر).»
دوری از اهداف اولیه
مساله مهم درباره هدفمندی یارانه‌ها فقط نحوه تخصیص نیست؛ بلکه نکته اساسی، فراموشی تدریجی مسائلی است که هدفمند کردن یارانه‌ها پاسخی به آن بود یا لااقل انتظار می‌رفت که باشد. محمدرضا فرزین و همکاران، در کتابی مبانی طرح تحولات اقتصادی۷ را (که هدفمند کردن یارانه‌ها جزئی از آن به شمار می‌رفت) بیان کرده‌اند که از جنبه مشارکت مستقیم مولفان در طراحی و اجرای هدفمندی، می‌تواند تبیین دقیقی از ریشه‌های ماجرا به دست دهد. آنها در کتاب خود، بخشی را به آسیب‌شناسی نظام یارانه‌ای کشور اختصاص داده‌اند و آسیب‌ها را این‌گونه برشمرده‌اند:
■حجم وسیع حمایت دولت از کالاهای یارانه‌ای و عدم امکان تداوم آن
■ افزایش بی‌رویه مصرف و بالا بودن شدت انرژی در کشور
■ شکاف وسیع میان قیمت‌های داخلی و بین‌المللی و گسترش قاچاق
■ پرداخت همگانی و توزیع ناعادلانه یارانه‌ها
■ تخصیص غیربهینه منابع و امکانات تولید
■ تخریب محیط‌زیست
نگاهی به وضعیت فعلی کشور نشان می‌دهد باوجود توفیق نسبی در برخی موارد، هدفمندی در بسیاری از موارد نتوانسته پاسخگوی نیازهای اساسی باشد. به عنوان مثال در حوزه شدت انرژی، آمارهای ترازنامه انرژی کشور نشان می‌دهند شدت عرضه انرژی اولیه کشور (که از تقسیم بشکه معادل نفت خام بر میلیون ریال تولید ناخالص داخلی به قیمت ثابت سال ۱۳۸۳ به دست می‌آید) از ۷۲ /۰ در سال ۱۳۷۷ به ۷۹ /۰ در سال ۱۳۸۸ رسیده و پس از کاهش به ۷۴ /۰ در سال‌های اولیه هدفمندی، مجدداً افزایش یافته و در سال ۱۳۹۳ مساوی ۸۹ /۰ بوده است. شاخص شدت مصرف نهایی انرژی (با تعریفی مشابه) نیز طی بازه زمانی مشابه از ۴۷ /۰ به ۵۷ /۰ افزایش یافته است. البته به نظر می‌رسد انتظار از هدفمندی برای توقف روند رو به رشد شدت مصرف انرژی، بیش از اندازه خوش‌بینانه باشد و ای‌بسا بدون اجرای هدفمندی، وضعیت نامطلوب‌تر می‌بود. تخریب محیط‌زیست به عنوان تابعی از مصرف انرژی، نه‌تنها در آلودگی هوا، که در تخریب منابع خاک و آب نیز نمود یافته است. تخصیص غیربهینه منابع و امکانات تولید، با برنامه‌ریزی و حمایت دولتی در صنایع انرژی‌بر وابسته به مصرف بالای آب و انرژی و نیز صنایع متکی به خوراک انرژی (از جمله نفت و گاز) ادامه دارد و در اغلب موارد مساله اشتغال‌زایی یا اولویت‌های سیاسی، بر منطق سودآوری (به معنای حسابداری) و الزامات زیست‌محیطی اولویت یافته است. در مواردی همچون حمایت دولت از کالاهای یارانه‌ای یا شکاف وسیع میان قیمت‌های داخلی و بین‌المللی، ماجرا با شدتی کمتر از گذشته ولی کماکان با وسعتی قابل‌توجه ادامه دارد.
در زمینه پرداخت همگانی و توزیع یارانه‌ها نیز وضعیت نیاز چندانی به توضیح ندارد. در تبصره ۱۴ قانون بودجه سال ۱۳۹۵، مقرر شده است که یارانه نقدی شش گروه حذف شود که از آن جمله می‌توان به تجار و صاحبان مشاغل آزاد با درآمد سالانه ۳۵ میلیون تومان، نمایندگان مجلس، قضات و اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها، و به طور کلی اشخاصی که در سه دهک بالای درآمدی کشوری هستند، اشاره کرد. بند ب این تبصره، که مقرر می‌داشت «از ابتدای تیرماه ۱۳۹۵ پرداخت یارانه به اشخاص مشمول این تبصره تصرف در اموال عمومی بوده و جرم محسوب می‌شود»، در اصلاحیه قانون حذف شد. معیارهای عنوان‌شده، با انتقادهای فراوانی مواجه شد و از جمله علیرضا عبدالله‌زاده، در گفت‌وگو با شماره ۱۷۱ تجارت فردا، گفت: «ابزار کنونی دولت برای شناسایی افراد «پایگاه رفاه ایرانیان» است که من می‌توانم به جرات بگویم جامع‌ترین پایگاه داده و اطلاعات خانوار است و مهم‌ترین ابزار سیاستگذاری بخش رفاه ماست. بیش از ۴۰ پایگاه داده و اطلاعات در ایران یکی شده و این پایگاه از دل آن بیرون آمده است. در این پایگاه اطلاعات خانوارها و افراد در دسترس است و می‌تواند به خصوص برای تخصیص منابع رفاه و از جمله حذف و پرداخت یارانه‌ها به ما کمک کند.» او در این گفت‌وگو، که فروردین‌ماه صورت گرفت، موضوع دیگری را نیز عنوان کرد که اگر محقق می‌شد، می‌توانست بهبود قابل‌توجهی در وضعیت پرداخت یارانه به وجود آورد: «هر ماه ۷۰۰ هزار نفر از لیست دریافت‌کنندگان یارانه حذف می‌شوند و آمار حذفی‌ها تا این لحظه به چهار میلیون نفر رسیده است. درست کردن این ابزار و یکپارچه کردن پایگاه داده‌ها زمان‌بر بود. تاکنون ماهانه یارانه ۷۰۰ هزار نفر حذف می‌شد اما الان ظرفیت حذف افزایش یافته و به زودی به ۵ /۲ میلیون نفر در ماه خواهد رسید.» باوجود اینها، در زمان نگارش این مطلب، بیش از شش سال از شروع پرداخت یارانه از سوی دولت می‌گذرد و در ماه جاری قرار است برای هفتادودومین نوبت، بیش از ۷۴ میلیون نفر ایرانی یارانه دریافت کنند. این رقم در سال ۱۳۹۳ بیش از ۷۶ میلیون نفر بود و سرعت حذف افراد از لیست بسیار کمتر از الزامات قانون، نیازهای واقعی هدفمندی و حتی الزامات مدیریت بودجه دولت به نظر می‌رسد.
ارزیابی هدفمندی
فرزین و دیگر مولفان کتاب مبانی طرح تحولات اقتصادی، قانون هدفمندی را در سه محور تفکیک کرده‌اند که می‌توان به عنوان سه معیار ارزیابی موفقیت قانون هدفمندی از آن یاد کرد:
۱- اصلاح تدریجی قیمت حامل‌های انرژی، آب و کالاهای اساسی یارانه‌ای تا پایان برنامه پنج‌ساله
۲- توزیع منابع حاصله میان خانوارها، بنگاه‌ها و دولت
۳- مکانیسم اجرایی و سازوکار مالی قانون.
احتمالاً کمتر کارشناسی با در نظر گرفتن این سه شاخص، می‌تواند رای به موفقیت هدفمندسازی بدهد؛ اگرچه در واقع نمی‌توان به برخی دستاوردهای آن اذعان نکرد. در این میان، اگر بتوان از سطح برنامه و قانون پایین‌تر رفت و به ریشه‌ها پرداخت، دو عامل اصلی برای شکست هدفمندی قابل ذکر است:
۱- عدم پذیرش منطق لزوم اصلاح قیمت نسبی حامل‌های انرژی
۲- وزن‌بخشی بیش از واقع به هزینه‌های اجتماعی و سیاسی هدفمندی.
توضیح اینکه اهمیت اصلاح قیمت‌ها در دستیابی به وضعیت متعادل، هنوز به روشنی در سیاستگذاری مشخص نشده و فی‌المثل نقش افزایش قیمت بنزین در کاهش آلودگی، کاهش ترافیک، بهبود وضعیت خودروها و توازن بودجه دولت برای عموم روشن نیست. فراوانی منابع نفت و گاز کشور، به اشتباه حمل بر لزوم ارزانی سوخت می‌شود و برخی تصمیم‌گیران و سیاستگذاران نیز از آن به عنوان ابزاری جهت پوشش ناکارآمدی بهره می‌گیرند. این موضوع در ارتباط مستقیم با عامل دوم است؛ یعنی بیش‌انگاری عکس‌العمل‌ها به رشد قیمت حامل‌های انرژی و به طور خاص بنزین. در حالی که تجربه افزایش چندباره قیمت بنزین در یک دهه اخیر نشان می‌دهد که باور غالب مبنی بر افزایش تنش‌های اجتماعی یا آشوب در نتیجه رشد قیمت‌ها نادرست است، و تاثیر این افزایش قیمت‌ها بر تورم در مقایسه با اثر سیاست‌های مالی و پولی کشور ناچیز به شمار می‌آید، کماکان این باور عمومی که با افزایش قیمت حامل‌های انرژی، تورم افسارگسیخته به وجود خواهد آمد، سیاستگذاری را تحت‌تاثیر قرار داده است. تعدیل قیمت انرژی به صورت سالانه یا چند سال یک بار، با روندی متفاوت از تورم عمومی کالاها و خدمات، به صورت متمرکز از سوی دولت و در نهایت به شکلی غیرکارا ناشی از بیش‌ارزش‌گذاری پول ملی و عدم توجه به مواردی از قبیل هزینه فرصت (در تخصیص انرژی به مصارف مختلف) و عوارض خارجی (در حوزه‌های آلاینده از قبیل مصرف خودروها یا نیروگاه‌ها) صورت می‌گیرد و ملاحظات سیاسی باعث می‌شود در آستانه انتخابات، موضوع به فراموشی سپرده شود. در چنین شرایطی به نظر می‌رسد همین دستاوردهای هدفمندی نیز قابل تقدیر هستند، اگرچه محمدرضا فرزین به عنوان یکی از موثرترین چهره‌های هدفمندی، در مطلبی که چند روز پیش ترجمه آن منتشر شد۸، جمع‌بندی کاملی داشته و هفت نقص قانون را این‌گونه برشمرده است:
۱- سیاست نرخ ارز
۲- سیاست پولی
۳- سیاست شبه‌مالی
۴- روشی برای تعیین رانت نفتی
۵- محدودیت بودجه‌ای ضعیف
۶- تعرفه‌ها و هزینه‌های انرژی
۷- آزادسازی اقتصادی
بررسی دقیق لیست موارد فوق‌الذکر نشان می‌دهد پیچیدگی مساله یارانه‌ها در ایران، همچون دیگر کشورها، صرفاً از جهت تکنیکی نیست بلکه به دلیل ابعاد اقتصاد سیاسی آن است. از این‌رو می‌توان انتظار داشت که در فقدان اصلاح اساسی در حوزه‌های مرتبط با اقتصاد، مشکلات مرتبط با یارانه‌ها نیز کماکان به قوت خود باقی باشد.
پی‌نوشت‌ها:
۱- گزارش تفریغ بودجه سال ۱۳۹۳، دیوان محاسبات کشور
۲- ترازنامه انرژی سال ۱۳۹۳، دفتر برنامه‌ریزی کلان برق و انرژی معاونت امور برق و انرژی وزارت نیرو
۳- گزارش تحولات اقتصادی ایران در بخش واقعی سال ۱۳۹۳، بانک مرکزی ایران
۴- خبر ۱۱۱۱۴۶۱ تسنیم
۵- لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه (رویکردهای پیشنهادی درباره هدفمند کردن یارانه‌ها)، شماره مسلسل ۱۵۱۵۳، دفتر مطالعات اقتصاد بخش عمومی معاونت پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس
۶- بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۶ کل کشور (۸- هدفمند کردن یارانه‌ها)، شماره مسلسل ۱۵۲۵۴، دفتر مطالعات اقتصاد بخش عمومی معاونت پژوهش‌های اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس
۷- مبانی طرح تحولات اقتصادی با تاکید بر هدفمند کردن یارانه‌ها، محمدرضا فرزین، سید شمس‌الدین حسینی، علی موحدنژاد، معاونت امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی و دارایی، ۱۳۹۱
۸- «هدفمندی و درس‌هایی برای آینده»، رومن زایتک و محمدرضا فرزین، روزنامه دنیای اقتصاد، ۱۸ دی ۱۳۹۵.
دیدگاه خود را ثبت کنید
تمایل دارید در گفتگوها شرکت کنید؟در گفتگو ها شرکت کنید.