نقطه سر خط
نگاهی به اعلام واگذاری شرکت‌های خصولتی به بخش خصوصی واقعی
کمابیش یک دهه از رونق اصطلاح «خصولتی» به شرکت‌هایی که بر اساس قوانین و مقررات موجود «غیردولتی» محسوب می‌شوند، ولی به آنچه «بخش خصوصی واقعی» شناخته می‌شود تعلق ندارند، می‌گذرد و به تازگی وزیر صنعت، معدن و تجارت از واگذاری شرکت‌های یادشده به این بخش بر اساس دستور رئیس‌جمهور گفته است. بر اساس صحبت‌های او، بخش خصوصی واقعی باید شرکت‌ها را در دست گیرد؛ سخنی همیشه جذاب که به نظر می‌رسد تا به اجرا رسیدن آن راه درازی باشد. اینکه چنین سخنانی نه تازه‌اند و نه در عمل چندان راه به جایی برده‌اند؛ نشان می‌دهد ساختار اقتصاد ایران (و نه صرفاً مجریان، یا روندهای گذرا) چنین وضعیتی را نتیجه می‌دهد و در نتیجه شاید بهتر آن باشد که دور خصوصی‌سازی را تا فراهم شدن چارچوب لازم، خط کشید. برخی صاحب‌نظران اقتصادی به صراحت گفته‌اند که اگر خصوصی‌سازی به این صورت انجام نمی‌شد، بهتر بود؛ چراکه مالکیت و مدیریت بسیاری از بنگاه‌ها به دست نهادهایی افتاده که شبیه دولت‌اند، ولی با پاسخگویی کمتر، فساد افزون‌تر و بهره‌وری نه‌چندان متفاوت. نهادهای خاص و بعضاً نظامی و صندوق‌های بازنشستگی بر بخش بزرگی از بنگاه‌ها سیطره پیدا کرده‌اند و دایره مدیریت ناکارآمد دولت (به معنایی فراتر از قوه مجریه) احتمالاً بیشتر شده است. معمای خصوصی‌سازی، اکنون با چند سوال مهم روبه‌رو است: با شرکت‌هایی که واگذار شده‌اند چه باید کرد؟ شرکت‌های در صف واگذاری، چه سرنوشتی خواهند داشت؟ چه زیرساخت‌ها و الزاماتی باید تغییر کند تا دوباره مشکلاتی مشابه تکرار نشود؟ اصلاً، آیا همه موافق هستند که شکل‌گیری بنگاه‌های خصولتی و شبه‌دولتی در مجموع قابل دفاع نبوده است؟
خشت اول
خشت خصوصی‌سازی در ایران، از ابتدا کج نهاده شد. شاهد این مدعا، گزارش‌های منتشره در نیمه نخست دهه ۸۰ است؛ اگرچه اصل موضوع به دهه‌های قبل‌تر بازمی‌گردد. کتاب «خصوصی‌سازی مردمی؛ کارایی همراه با عدالت»، منتشره در سال ۱۳۸۴ از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، در آسیب‌شناسی خصوصی‌سازی صورت‌گرفته تا آن زمان، سرفصلی را به «واگذاری سهام شرکت‌های دولتی به بخش عمومی» اختصاص داده و نوشته است: «بخش قابل‌توجهی از آنچه تحت عنوان خصوصی‌سازی صورت پذیرفته، انتقال مالکیت سهام شرکت‌های دولتی به نهادهای بخش عمومی، مانند سازمان تامین اجتماعی و سازمان بازنشستگی و در قالب تادیه بدهی‌های دولت به این نهادها بوده است. از آنجا که سازمان‌های مزبور، تجربه کافی در ایجاد اصلاحات ساختاری در این بنگاه‌ها را ندارند و به ویژه با توجه به اینکه این بنگاه‌ها در چارچوب تسویه حساب مالی با دولت، واگذار شده‌اند و مجموعه‌ای متنوع از بنگاه‌ها با مشکلات مختلف را شامل می‌شوند، عمدتاً در ذیل این موسسات به گونه‌ای غیرتخصصی اداره می‌شوند.» سه سال بعد، گزارشی با عنوان «بررسی عملکرد واگذاری بنگاه‌های دولتی» منتشر و در آن از واگذاری بنگاه‌ها به بخش شبه‌دولتی سخن گفته شد. این روند طی دهه ۱۳۸۰ و اوایل دهه ۱۳۹۰ شمسی ادامه یافته است. بر اساس گزارش «عملکرد سازمان خصوصی‌سازی در سال ۱۳۹۵»، کمتر از یک‌پنجم بنگاه‌های اقتصادی واگذارشده طی سال‌های ۱۳۸۰ تا ۱۳۹۴ به بخش خصوصی واقعی رسیده است. بیش از ۴۰ درصد بنگاه‌ها نیز توسط نهادهای غیردولتی، نهادهای انقلاب اسلامی و… خریداری شده است. در گزارش مذکور، به صراحت از ایجاد انحراف در مسیر خصوصی‌سازی، سخن به میان می‌آید: «در سال‌های گذشته برخلاف روح حاکم بر سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و قانون مربوطه، برخی از سهام شرکت‌ها بابت رد دیون دولت به افراد حقیقی و حقوقی طلبکار از دولت به ویژه نهادهای عمومی غیردولتی که خود به نوعی توسط دولت اداره می‌شوند، واگذار شده است. انجام این امر انتقادات بسیاری را بر روند خصوصی‌سازی وارد نمود، زیرا با هدف واقعی خصوصی‌سازی یعنی انتقال تصدی‌گری از بخش دولتی به بخش غیردولتی به منظور افزایش کارایی، در تضاد بود. ضمناً بسیاری از واگذاری‌های انجام‌یافته در این راستا به صورت غیرقطعی و به صورت صرفاً انتقال حقوق مالکانه انجام یافته بود که همین امر موجب بلاتکلیفی بسیاری از شرکت‌ها در نحوه اداره و بعضاً ایجاد مشکلات و چالش‌های جبران‌ناپذیر برای این شرکت‌ها شده بود.» گزارش اتاق تهران درباره واگذاری‌ها نیز این‌گونه به نقد سه شیوه مسلط خصوصی‌سازی می‌پردازد: «رد دیون مرتبط با واگذاری‌های انجام‌شده توسط دولت به طلبکاران خود است و دولت به جای واگذاری بنگاه‌ها در فرآیند خصوصی‌سازی و کسب درآمد و پرداخت دیون، به صورت مستقیم اقدام به واگذاری بنگاه به طلبکاران می‌کند. نتیجه چنین فرآیندی ایجاد عدم اطمینان از آینده بنگاه دولتی و بروز ناکارایی شدید در اقتصاد خواهد بود، زیرا ملاحظات مورد نیاز برای واگذاری بنگاه انجام نمی‌شود. شیوه انجام‌شده برای سهام عدالت منجر به افزایش کارایی و اصلاحات اقتصادی نمی‌شود، چراکه انتقال مدیریت و مالکیت به صورت همزمان اتفاق نمی‌افتد و انتقال این سهام بیشتر با هدف تامین اقشار آسیب‌پذیر و بهبود وضعیت آنان صورت می‌گیرد. واگذاری به نهادهای نظامی، نهادهای عمومی و نهادهای انقلاب اسلامی نیز نه‌تنها خصوصی‌سازی نیست، بلکه منجر به ظهور قشری به‌نام بخش خصولتی یا شبه‌دولتی خواهد شد. واگذاری به این شیوه باعث می‌شود تا نهادهای مذکور از وظایف اصلی خود دور شوند و عملاً عرصه برای فعالان اقتصادی بخش خصوصی، محدودتر و تنگ‌تر شود.» گزارش‌های مذکور نشان می‌دهد وضعیت فعلی، یک‌شبه حادث نشده و حاصل سال‌های طولانی حرکت قطار خصوصی‌سازی در مسیری نادرست بوده که طبیعتاً چنین سرانجامی نیز برای آن قابل پیش‌بینی به نظر می‌رسید. نمودار ذیل این نوشته، عملکرد واگذاری را بر حسب نوع نشان می‌دهد. بر این اساس، بخش زیادی از واگذاری‌ها در قالب سهام عدالت و انتقال مستقیم به ذی‌نفعان صورت گرفته که عملاً در راستای اهداف متصور برای خصوصی‌سازی نبوده است. روند مذکور در سال‌های اخیر تا حدودی اصلاح شده، اگرچه همزمان، اصل خصوصی‌سازی نیز به محاق رفته و با در نظر گرفتن قیمت‌های ثابت، کاهش شدیدی را تجربه کرده است. سوال مهم این است که چه چیز باعث شد چنین وضعیتی در خصوصی‌سازی به وجود آید؟ برای تصحیح عملکرد نامناسب گذشته چه باید کرد؟
دفع شر موش
مولوی بیت مشهوری با این شرح دارد: «اول ای جان دفع شر موش کن / وانگهان در جمع گندم جوش کن.» به کار بستن مضمون این بیت برای سیاستگذاران خصوصی‌سازی به این نتیجه منتهی می‌شود که پیش از شروع خصوصی‌سازی، باید زمینه‌هایی را فراهم کرد؛ و اگرنه همان سرنوشتی رقم می‌خورد که اکنون شاهد آن هستیم. البته نسخه‌هایی که همه چیز را منوط به فراهم شدن زمینه‌ها می‌کنند، با این انتقاد مواجهند که شاید هرگز در افق میان‌مدت فراهم‌سازی چنان الزاماتی ممکن نشود و در نتیجه انتظار برای چنان روزی، تنها موجب به تعویق افتادن یک تصمیم درست می‌شود. این انتقاد، قابل تامل به نظر می‌رسد؛ با این تبصره که درباره خصوصی‌سازی صدق نمی‌کند. بسیاری از منتقدان خصوصی‌سازی صورت‌گرفته معتقدند که اگر قرار است سهم خصولتی‌ها و شبه‌دولتی‌ها تا این حد افزایش یابد، خصوصی‌سازی اصلاً قابل دفاع نیست و در نتیجه تعویق یا عدم انجام آن گزینه مطلوب خواهد بود. به عبارت دیگر، خصوصی‌سازی به معنای واگذاری بنگاه‌های دولتی، تحت یکسری شرایط و چارچوب قابل دفاع به نظر می‌رسد و نه بدون هر قید و شرطی. جزئی از آن چارچوب، نسپردن اداره عمده بنگاه‌ها به صندوق‌های بازنشستگی و نهادهای خاص است. مسعود نیلی، اقتصاددان و دستیار ارشد اقتصادی رئیس‌جمهور، طی گفت‌وگویی پرارجاع که در شماره ۲۳ «مهرنامه» منتشر شده، در این باره گفته است: «اگر ما قرار بود به این شکل خصوصی‌سازی کنیم، آیا بهتر نبود همان بنگاه‌های دولتی را اصلاح ساختار کنیم؟ ارزیابی من این است که بهتر بود خصوصی‌سازی نمی‌کردیم و اولویت را به اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی می‌دادیم… در حال حاضر با بنگاه‌هایی مواجه هستیم که از نظر حقوقی، خصوصی تلقی می‌شوند اما از نظر سازوکارهای انگیزشی و تصمیم‌گیری، خصوصی نیستند. بنابراین به صراحت می‌گویم که این شیوه خصوصی‌سازی به سود اقتصاد ایران نبوده و بهتر بود که انجام نمی‌شد… خصوصی‌سازی بخش کوچکی از یک صفحه بزرگ است که باید سر جای خودش قرار گیرد. جزئی از یک کل که اگر نباشد، موجودیت کل را بی‌معنا می‌کند و خودش هم به تنهایی، معنا و مفهوم ندارد. بنابراین خصوصی‌سازی وقتی معنی و مفهوم پیدا می‌کند که نقش دیگر عوامل و مهم‌تر از همه منطق حاکم بر خصوصی‌سازی تعریف شده باشد.» نیلی در ادامه، به چند مورد اشاره می‌کند که می‌توان بی‌توجهی به آنها را از جمله عوامل شکست خصوصی‌سازی دانست: سازوکار بازار، محیط کسب‌وکار، آزادسازی و اقتصاد غیردستوری. واگذاری بابت رد دیون، یک نمونه شناخته‌شده از روش‌های غیرقابل‌دفاع خصوصی‌سازی است. مدیریت ناصحیح مالی دولت، که علل آن از منظر حاکمیت و سیاستگذاری نیاز به توضیح چندانی ندارد، به رشد بدهی‌ها می‌انجامد. دولت نیز برای کاهش بدهی‌ها در شرایطی که روند رشد آن ادامه دارد، ساده‌ترین راه را انتخاب می‌کند و بنگاه‌های خود را به صندوق‌ها و نهادها می‌فروشد. فارغ از اینکه چنین تصمیمی از منظر قیمت‌گذاری بنگاه و شفافیت محل نقد است، نهاد طلبکار نیز معمولاً تخصص و شرایط لازم را برای افزایش بهره‌وری بنگاه ندارد. بسیاری اعتقاد دارند چنین واگذاری‌هایی که طی سال‌های طولانی صورت گرفت، و از سال ۱۳۹۳ تقریباً متوقف شد، حتی نمی‌تواند تحت عنوان خصوصی‌سازی طبقه‌بندی شود. موضوع دیگری که سهم اندک بخش خصوصی را از خصوصی‌سازی رقم زده، سیاست‌هایی است که موجب می‌شود خرید بسیاری از بنگاه‌ها از سوی بخش خصوصی ممکن نباشد. حاکمیت اقتصاد دستوری باعث می‌شود خریداری بسیاری از بنگاه‌ها از سوی بخش خصوصی فاقد معنا باشد؛ چراکه عملاً سیاست‌های اقتصادی در جهت مدیریت غیربهینه و غیراقتصادی بنگاه‌ها تنظیم شدند و تنها نهادهای غیردولتی به خرید بنگاه متمایل هستند. تسلط نگاه بدبینانه و آمیخته با شک و تردید به بخش خصوصی به این وضعیت دامن می‌زند و از قیمت‌گذاری گرفته تا احراز صلاحیت، همه اقدام‌ها در جهت کاهش حضور این بخش است؛ مبادا شائبه‌ای مطرح شود. سازمان بنگاهداری در ایران به گونه‌ای بوده که با بهره‌گیری از درآمدهای ناپایدار و حراج دارایی‌های نسل‌های آینده، منطق اقتصادی فعالیت به حاشیه رفته و در بسیاری از صنایع زمین بازی برای گسترش حضور بخش خصوصی وجود ندارد. اشتغال‌زایی ناپایدار و غیربهره‌ور، استفاده از منابع مالی برای حضور در فعالیت‌های فاقد توجیه اقتصادی و سنگینی کفه تصمیم‌گیری به سمت سیاست موجب شده است تا مشتری اصلی بسیاری از بنگاه‌ها، بخش‌هایی باشند که منطق اقتصادی برای آنها در اولویت آخر قرار دارد. بنگاه‌های اقتصادی سودآور زیادی نیز وجود دارند؛ ولی با این ویژگی که تنها در صورت خصولتی بودن قادر به چانه‌زنی برای تداوم فعالیت (دریافت خوراک گازی با قیمت مناسب، تامین بازار داخلی به پشتوانه انحصار، دریافت پروژه با ترک تشریفات و…) هستند و همین‌ها نیز اغلب تحت مدیریت‌های غیرتخصصی، به شیوه‌ای غیربهینه اداره می‌شوند. نتیجه آنچه گفته شد را اکنون می‌توان دید: مشکلات صندوق‌های بازنشستگی و بسیاری از بنگاه‌های وابسته به نهادهای خاص، بهره‌وری پایین اقتصاد ایران و تشدید مشکلات در شرایطی که حراج دارایی‌ها به اندازه گذشته پاسخگو نیست. ریشه انحراف مسیر خصوصی‌سازی به اقتصاد خصولتی را باید در پاسخ به سوالی یافت که مسعود نیلی در آن گفت‌وگو مطرح کرد: «وقتی می‌خواهیم خصوصی‌سازی کنیم، اول باید بدانیم که چرا بنگاه دولتی شده است؟»
مسیر آینده
در یک ارزیابی اولیه بعید به نظر می‌رسد که حرکت به سمت خصوصی‌سازی واقعی، محقق شود؛ چراکه عوامل رقم‌زننده وضعیت فعلی به قوت خود باقی‌اند و دولت نیز عزم چندانی برای انجام اصلاحات دشوار ندارد یا لااقل شرایط را برای چنان اصلاحاتی مناسب نمی‌بیند. مضافاً اینکه مقاومت در مقابل واگذاری شرکت‌های شبه‌دولتی و خصولتی به بخش خصوصی، احتمالاً بیش از واگذاری اولیه آنهاست. بدنه بزرگی از مدیران و کارشناسان بر سر راه این امر قرار دارند که به هزینه دیگران، از حقوق و مزایایی برخوردار می‌شوند که در صورت تغییر مالکیت بنگاه، احتمالاً آن را از دست خواهند داد. الزام مجلس و نهادهای نظارتی اگر تاثیری ولو اندک بر دولت داشته باشد، نمی‌تواند بر بخش شبه‌دولتی و خصولتی کارگر بیفتد. شرایط نامناسب صندوق‌های بازنشستگی و برخی نهادها ممکن است آنها را وادار کند برخی از شرکت‌های زیان‌ده را واگذار کنند، که بعید است خریداری برای آنها وجود داشته باشد. بنگاه‌های سودآور نیز کماکان با همان وضعیت سهامداری و مدیریت، به فعالیت خود ادامه می‌دهند؛ چراکه تنها منبع درآمد هستند. از سوی دیگر شاید در شرایط فعلی اقتصادی، بخش خصوصی امکان خرید شرکت‌های سودآور را نیز نداشته باشد. قطع طولانی‌مدت ارتباط با بسیاری از صاحبان سرمایه و فناوری در مقیاس جهان، در کنار باقی ماندن برخی موانع بین‌المللی، موجب شده تا امیدی به بهره‌گیری از سرمایه خارجی برای اصلاح وضعیت فعلی نباشد. با وجود این تصویر نامطلوب، اتخاذ برخی راهکارها می‌تواند قدری وضعیت را تغییر دهد. نخستین گام اینکه دولت تصویر روشنی از تبعات منفی شیوه فعلی بنگاهداری در کشور ارائه دهد و فساد و ناکارآمدی آن را نشان دهد؛ اگرچه این کار شبیه به آن حکایت است که «یکی بر سر شاخ، بُن می‌برید». اگر دولت ناکارآمدی این وضعیت را نشان دهد، عملاً با هجمه مخالفان سیاسی مواجه می‌شود و ضمناً بسیاری از حامیان را از دست می‌دهد. نادرست بودن شیوه گذشته خصوصی‌سازی، باید برای عموم سیاستگذاران و مردم روشن باشد، که نیست. مضافاً اینکه بسیاری از بازیگران سیاسی، منتفعان حال و آینده این وضعیت غیربهینه هستند. نهادهای مستقل داوری‌کننده و آگاهی‌بخش نیز به دلایلی کاملاً متفاوت در این عرصه حضور ندارند. اقدام بعدی این است که دولت بر عزم خود مبنی بر عدم واگذاری از طریق رد دیون باقی بماند و به اشکال دیگر نیز بنگاه‌های خود را به نهادها و صندوق‌ها واگذار نکند. دیگر آنکه حکمرانی در صندوق‌های بازنشستگی، با اتکا به وضعیت نامساعد بسیاری از آنها، بازتعریف شود. صاحبان اصلی این صندوق‌ها از نحوه مدیریت دارایی‌های خود مطلع شوند و دولت نیز برای مدیریت بحران صندوق‌ها، آنها را ملزم به رعایت چارچوب‌هایی مشخص کند. در زمینه نهادهای خاص، وضعیت به مراتب پیچیده‌تر است و باوجود الزام قانونی بسیاری از آنها به انتشار صورت‌های مالی شرکت‌ها، هنوز حتی لیست دقیق و مشخصی از بنگاه‌های تحت مدیریت آنها وجود ندارد. از این‌رو پیگیری شفافیت نهادهای خاص مطابق قوانین و مقررات موجود، که می‌تواند الزاماً از سوی دولت نیز صورت نگیرد، اقدام دیگر است. دولت می‌تواند با تمرکز بر حکمرانی شرکتی و مواردی مثل ساختار هرمی سهامداری، لااقل برای اصلاح وضعیت شرکت‌های سهامی عام که عملاً خصولتی و شبه‌دولتی هستند، تلاش کند. فربگی بسیاری از بنگاه‌های شبه‌دولتی و خصولتی، ناشی از امتیازات خاصی است که آنها برخلاف بخش خصوصی در اختیار دارند. قطع این امتیازات، به تصویب قانون و اقدامات خاصی نیاز ندارد؛ اگرچه واجد هزینه‌های فراوان، و محل نمایان شدن تضاد منافع است. ماجرای خوراک پتروشیمی‌ها، مثال مشهور در این حوزه به شمار می‌رود که یک سمت آن وزارت نفت بود و سمت دیگر صاحبان شبه‌دولتی پتروشیمی‌ها. همین داستان به شکلی پیچیده‌تر درباره برخی از بنگاه‌های وابسته به نهادهای شبه‌دولتی وجود دارد. کارکنان دولت در هر دو سوی میز قرار دارند؛ یک سمت در قامت وکیل مردم و سمت دیگر در قامت مقامی که به یک دستگاه یا شرکت خصولتی و شبه‌دولتی مامور شده است. فعالیت مدیران دولتی این سوی میز، پس از بازنشستگی یا کنار رفتن از سمت، در سوی دیگر میز و شرکت‌های شبه‌دولتی ادامه می‌یابد؛ از این‌رو آنها انگیزه‌ای برای مقابله با این وضعیت ندارند و بلکه حامی آن هستند. پیگیری اجرای قوانین و مقرراتی همچون قانون مناقصات و قانون منع مداخله کارمندان دولت، می‌تواند راهی دیگر باشد تا بنگاه‌های خصولتی و شبه‌دولتی کمتر از امتیازات خاص بهره‌مند شوند. همه این اقدامات، تدریجی و پرهزینه هستند؛ ولی گریزی از آنها نیست.
همه راهکارهای گفته‌شده، نمی‌تواند جایگزین نسخه نهایی، یعنی حمایت و تقویت بخش خصوصی باشد. این حمایت، نه در قالب امتیازاتی که همواره به سمت بخش خصولتی سرازیر می‌شود، بلکه در چارچوب اصلاحاتی است که موانع را از سر راه بخش خصوصی برمی‌دارد، اقتصاد را شفاف‌تر می‌کند، آزادی بیشتری به آحاد اقتصادی برای مبادله می‌دهد و ثبات اقتصاد کلان را به همراه می‌آورد. کلی‌ترین سرفصل برای توصیف این اصلاحات، بهبود وضعیت محیط کسب‌وکار است؛ و این یعنی بازگشت به خانه نخست: حواله کل ماجرا به عنوانی کلی و دشوار. لازمه تقویت بخش خصوصی، باور به واقعیتی است که هم‌اکنون در کشور وجود ندارد؛ ولی با مطرح شدن ابرچالش‌های اقتصادی همزمان با افت قیمت نفت، طرفداران بیشتری پیدا می‌کند: ناکارآمدی پارادایم حاکم بر اقتصاد ایران. همان‌طور که حدود سه دهه پس از ملی شدن بنگاه‌های اقتصادی، ناکارآمدی وضع پیشین به آن خصوصی‌سازی نافرجام انجامید؛ اکنون انتظار می‌رود ابرچالش‌ها موجب شوند تا مجموعه بازیگران اقتصاد ملی، در مسیر تغییر کُند و بطئی پارادایم قرار گیرند. خصوصی‌سازی پس از این تغییر پارادایم، با خصوصی‌سازی پیشین متفاوت خواهد بود.
دیدگاه خود را ثبت کنید
تمایل دارید در گفتگوها شرکت کنید؟در گفتگو ها شرکت کنید.