نان، دولت، ملت

نگاهی به مساله نان از ناصرالدین‌شاه تا امروز

اعتراض مردم در بلوای نان ۱۳۲۱ (نشریه تاریخ معاصر ایران، شماره ۸۳)

«در ایران نانِ ارزان و فراوان شیشه عمر کابینه‌هاست. قوت غالب مردم به خصوص در شهرها نان گندم است… در فصل برداشت گندم در تابستان، دولت نسبتی از آن را به جای مالیات می‌گیرد. از اطراف پایتخت و شهرهای بزرگ دیگر این گندم دولتی را به داخل شهر می‌آورد و در انبارهای غله ذخیره می‌کند برای زمستان تا باز بتواند ارزان و فراوان به مردم عرضه‌اش کند. در ایران دولت‌ها از گذشته‌های دور این کار را کرده‌اند. اگر نمی‌کردند و این گندم دولتی را می‌فروختند، اشراف با صاحبان ثروتمند اراضی گندم‌خیز دست به یکی می‌کردند و گندم را احتکار می‌کردند و ذره‌ذره وارد بازار می‌کردند تا قیمت را بالا ببرند. نان کمیاب و گران می‌شد و بلوا رخ می‌داد و به قول ایرانی‌ها شهر شلوغ می‌شد.» این توصیفات،‌ بخشی از صفحات نخست فصل هفتم کتاب «اختناق ایران» نوشته مورگان شوستر (با ترجمه حسن افشار) است که به روشنی اهمیت نان را در سال‌های بعد از مشروطه، برای دولت و مردم نشان می‌دهد. به‌رغم اینکه می‌توان گفت دخالت حکومت در بازار گندم و نان به نفع مردم حتی قبل از مشروطه هم وجود داشته است، شکل متفاوت دولت در دوران بعد از رضاخان، موجب شده است نان و گندم در اقتصاد سیاسی دولت‌ها، اهمیت بیشتری یابد. چنان که تا امروز، نقش دولت در بخش گندم و نان کماکان برجسته باقی مانده است.

از ناصرالدین‌شاه تا محمدعلی‌شاه
ظاهراً نخستین تجربه معاصر از مداخله دولت در بازار نان، مربوط به قحطی در زمان ناصرالدین‌شاه است. در این زمان به دلایلی از جمله خشکسالی و احتکار، ناآرامی‌هایی در تهران و تبریز و برخی از شهرهای دیگر روی داد. در یکی از قحطی‌های زمان ناصرالدین‌شاه، چند هزار زن جلوی کالسکه ‌شاه را گرفتند و درگیری‌هایی به وجود آمد. با اعدام کلانتر تهران و مجازات برخی از مردم و ایجاد تشکیلاتی جهت ساماندهی امور نان، ماجرا خاتمه یافت. این بلواها در سال‌های حکومت ناصرالدین‌شاه به صورت ادواری وجود داشته و بعضاً به عنوان یکی از عوامل نارضایتی مردم و شکل‌گیری مشروطه به شمار آمده است. شهر تبریز یکی از اصلی‌ترین شهرهایی بود که همواره با مشکل نان درگیر بود. در اواخر حکومت ناصرالدین‌شاه، قحطی نان در این شهر به صورت گسترده به وجود آمد که ماجرای قیام «زینب‌پاشا» در این میان مشهور شده است. بعد از مشروطه از جلسه نخست مساله نان در دستور کار قرار گرفت و تصمیماتی نیز اتخاذ شد. از جمله آنکه شرکتی تشکیل شد که چهره‌هایی همچون معین‌التجار و امین‌الضرب عضو آن بودند. وظیفه این شرکت تامین نان مردم به قیمتی مشخص، در ازای دریافت گندم بود. به دلیل مشکلات فراوان از جمله کارشکنی‌های دولت، این پیشنهاد در عمل چندان موفق نبود و تنها در بازه‌های زمانی خاص، اوضاع نان بهبود یافت و سپس به وضع پیشین بازگشت. این امر موجب شد دخالت حکومت در مساله نان تداوم داشته باشد و تا آغاز استبداد صغیر، کماکان نوسانات نان ادامه داشته باشد. بعد از به توپ بسته شدن مجلس، تبریز به دلیل قیام مردم این شهر، محاصره شد و از ورود آذوقه جلوگیری به عمل آمد. در این دوران گرانی و قحطی نان گسترش یافت و به‌رغم درخواست‌های مکرر از محمدعلی‌شاه برای خاتمه دادن به این وضعیت، او بعد از تعلل فراوان، آتش‌بس را پذیرفت و آذوقه به تبریز وارد شد. طی قحطی تبریز، برخی از مردم در تبریز جان خود را از دست دادند. همزمان با این مسائل، نیروهای روسیه نیز در خاک ایران پیشروی کردند و اوایل اردیبهشت ۱۲۸۸ به تبریز وارد شدند. مقاومت مردم تبریز همزمان با پیشرفت نیروهای مجاهدین باعث شد مدتی بعد در اواخر تیر، نیروهای مردمی تهران را تصرف کنند و با پناهنده شدن محمدعلی‌شاه به سفارت روسیه، دوران استبداد صغیر به پایان برسد و مجلس دوم آغاز به کار کند. در پی تصویب مجلس دوم، مورگان شوستر در سال ۱۲۹۰ به ایران آمد. دولت از وی خواست کنترل گندم و نان را نیز تحت نظر داشته باشد. اما حضور وی دیری نپایید و وی چند ماه بعد از ایران رفت و به جای او، مسیو مرنار مسوولیت خزانه‌داری کل را بر عهده گرفت. مجلس دوم، هیاتی موسوم به «هیات نظارت و تفتیش در امر نان» تشکیل داد تا بر مساله کیفیت و تامین نان نظارت کند. همزمان دولت نیز در بازار نان به صورت گسترده‌تر وارد شد. صمصام‌السلطنه که در این زمان رئیس‌الوزرا بود، بخشنامه‌ای برای جمع‌آوری و ذخیره غله صادر کرد. مرنار نیز اصلاح نان را به کمیته‌ای به ریاست عبدالله مستوفی واگذار کرد. این اقدامات تا حدودی موجب بهبود وضعیت نان شد. اما با شروع جنگ جهانی اول، مشکل نان دوباره آغاز شد. در سال ۱۲۹۶ در پی خشکسالی، قحطی به وجود آمد. دولت برای مقابله با گرسنگی گسترده مردم، به توزیع دمپختک پرداخت. چنان که برخی این سال را «سال دمپختک» نامیدند. گفته شده در این دوران خوردن ریشه درختان و حتی مردار شایع شده بود و بسیاری از مردم در اثر گرسنگی جان خود را از دست دادند. تخمین‌های تایید‌نشده‌ای از جان باختن حدود نیمی از مردم ایران در این زمان وجود دارد.

رضاخان و ساماندهی دولتی نان
شاید بتوان سرآغاز ورود سازمان‌یافته دولت به عرصه کنترل نان و گندم را زمان رضاخان دانست. در سال ۱۳۱۱، قوانینی برای اصلاحات و دایر داشتن انبار غله تهران تصویب شد. در سال ۱۳۱۲ موسسه نان و در سال ۱۳۱۴، شرکت سهامی تثبیت قیمت غله و نان تاسیس شد که بعدها به اداره کل تثبیت غله تغییر پیدا کرد. از سال ۱۳۱۵ نیز خرید تضمینی گندم آغاز شد. با وجود این تلاش‌ها، در پی ناآرامی‌های بعدی، مجدداً قیمت نان افزایش یافت و در اوایل دهه ۲۰، مشهورترین بلوای نان تاریخ معاصر به وقوع پیوست. بعد از اشغال ایران در شهریور ۱۳۲۰، اوضاع سیاسی و اجتماعی کشور تا حدودی متشنج شد و این مساله در کنار وضعیت نامناسب برداشت گندم در سال قبل از آن، و نیز افزایش تقاضای گندم با توجه به حضور نظامیان خارجی، موجب شد به تدریج کمبود نان شکل بگیرد و ناآرامی‌هایی از سال ۲۰ در شهرهای مختلف کشور روی دهد. دولت سهیلی در کنترل گرانی ناموفق بود و بعد از روی کار آمدن قوام، او نیز نتوانست سیاست‌های اقتصادی خود را پیاده کند. گفته می‌شود در فاصله سال‌های ۱۳۲۲ تا ۱۳۳۱، تورم مواد غذایی حدود ۵۵۵ درصد بوده است. در نتیجه این امر و به گفته برخی به دلیل توطئه‌ای از سوی محمد‌رضا‌شاه جهت مقابله با قوام، در روز ۱۷ آذر ۱۳۲۱ بلوای معروف نان شکل گرفت و چند روز به طول انجامید. در روز بلوای نان، ابتدا دانش‌آموزان و دانشجویان، از صبح به نشانه اعتراض به سمت بهارستان حرکت کردند. به تدریج با افزوده شدن مردم، ناآرامی شدت یافت و در این میان، خانه قوام نیز هدف قرار گرفت. فرماندار نظامی تهران و رئیس شهربانی از سوی ‌شاه مامور کنترل ناآرامی‌ها شدند و بعد از درگیری‌های نظامی، نهایتاً در ۲۰ آذر، غائله به طور کامل خاتمه یافت. تجربیاتی از این دست موجب شد توزیع گندم در میان نانوایان بیشتر سازماندهی شود. آن گونه که در پژوهش محسنین با عنوان «قیمت تعادلی نان» آمده است، در ابتدا در سال‌های بعد از جنگ جهانی دوم، گندم توسط دولت از طریق اصناف به دست نانوایان می‌رسید. اما در نهایت در دهه ۴۰ تصمیم گرفته شد نان مستقیماً به افراد صنف تحویل داده شود. این روش نیز ناموفق بود و در نهایت از طریق شرکت‌های تعاونی آسیابداران و نانوایان، توزیع صورت گرفت. در سال ۱۳۵۴، قانونی با عنوان «قانون شمول قانون مجازات اخلال‌کنندگان در عرضه دام و توزیع گوشت درباره اخلال‌کنندگان در عرضه توزیع گندم و آرد و قند ‌و ‌شکر و برنج و روغن» توسط مجلس سنا تصویب شد. بر این اساس، قانونی که پیشتر در سال ۱۳۵۳ برای مجازات اخلالگران در عرضه و توزیع گوشت تصویب شده بود، «شامل افرادی که به نحوی از انحا از راه ایجاد مضیقه و موانع موجبات اخلال در عرضه و توزیع گندم و آرد و قند و شکر و برنج و روغن و سایر مواد ارزاق عمومی را که دولت تعیین و اعلام کرد فراهم کند و یا با اقدام خود موجب کمیابی و گرانی مواد مزبور شوند» نیز می‌شد.

سال‌های بعد از انقلاب
در فروردین سال ۱۳۵۹، لایحه قانونی تشکیل شورای آرد و نان به تصویب شورای انقلاب رسید. بر این اساس، این شورا متشکل از نمایندگان وزارتخانه‌ها و اتحادیه‌ها، کلیه مسائل مربوط به زنجیره تامین نان را تحت نظر قرار می‌دهد. به‌رغم تشکیل این شورا و انبوه اقدامات صورت‌گرفته در طی حدود یک قرن، مشکلات مربوط به نان، به ویژه در زمان جنگ تحمیلی وجود داشت. در خاطرات سال ۶۵ آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی آمده است: در پی انتشار جیره‌بندی شدن نان و ایجاد صف‌های طولانی خرید نان، یکی از مسوولان شورای آرد و نان کشور گفت: ضدانقلابیون با پخش این شایعات و با خرید و دور ریختن مقدار زیادی نان، یک جنگ روانی علیه جمهوری اسلامی ایران آغاز کرده‌اند. خوشبختانه تلاش‌های این عوامل به دلیل آنکه سیلوهای ما انباشته از گندم است، عقیم مانده است. رئیس‌کل سازمان غله کشور نیز در مصاحبه‌ای گفت: «به منظور توزیع بهتر و کاهش صف و اطمینان خاطر بیشتر، از امروز حواله سهمیه کلیه نانوایی‌ها از یک ماه به دو ماه (دو برابر) افزایش یافت و مقرر شده است تعدادی از نانوایی‌ها تا پاسی از شب به پخت نان مبادرت کنند.» خبرگزاری‌های رویترز و فرانسه و رادیو بی‌بی‌سی ضمن انعکاس تکذیب شایعه جیره‌بندی نان، به تفسیر این موضوع پرداختند. از جمله رویترز گزارش داد: «اخیراً افزایش قیمت برنج در ایران، مردم را وادار کرده است تا تقاضای نان را افزایش دهند که این باعث مشاهده صف‌هایی در جلوی نانوایی‌ها شده است.» تداوم مشکلاتی از این دست، موجب تصویب آیین‌نامه تعزیرات حکومتی امور گندم، آرد و نان در سال ۱۳۶۶ شد. این آیین‌نامه در دو فصل، به بررسی تخلفات، مراجع و اجرای قوانین مربوطه می‌پردازد. در سال‌های ۱۳۶۷ و ۱۳۶۸، مجمع تشخیص مصلحت نظام دو قانون در زمینه اصلاح و تداوم آیین‌نامه تعزیرات آرد و نان تصویب کرد. این آیین‌نامه‌ها و مصوبات نیز نتوانست جلوی افزایش قیمت نان را بگیرد. در خاطرات سال ۶۸ آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی در این باره آمده است: «عصر جلسه‌ای برای حل مشکلات نان داشتیم. نانوایی‌ها مدعی ضرر کردن هستند و صفوف مردم در مقابل نانوایی‌ها طولانی است و تعزیرات حکومتی مساله را حل نکرده. مسوولیت اداره آرد و نان بین وزارت بازرگانی و وزارت کشور [ فرمانداری‌ها] تقسیم شده.» در تمامی این سال‌ها، بخش مهمی از مساله نان، به تامین گندم مربوط بوده است. گندمی که بخش قابل توجهی از آن از خارج وارد شده و تحت تاثیر نوسانات قیمت جهانی و ارز نیز قرار می‌گیرد. بخشی دیگر نیز مربوط به بالا بودن حجم ضایعات، شکل سنتی پخت نان و پرداخت حجم زیادی از یارانه‌ها به نان بوده است. در این راستا، هدفمندسازی یارانه‌ها و ارائه طرحی برای پایان دادن به مشکلات مربوط به گندم، آرد و نان، راهکاری بوده است که از دهه ۸۰ در پیش گرفته شد. در سال ۸۳، طرح ساماندهی بازار گندم، آرد و نان توسط هیات وزیران تصویب شد. این طرح موارد متعددی در زمینه تامین نان را در‌بر می‌گرفت که از جمله آنها می‌توان به واگذاری تدریجی خرید گندم به بخش غیردولتی، ایجاد واحدهای صنعتی تولید نان و ارائه طرحی در زمینه هدفمندسازی یارانه گندم، آرد و نان اشاره کرد. هدفمندسازی یارانه‌ها بخشی بود که در سال‌های اخیر در پیش گرفته شد و گفته شده است موجب کاهش ضایعات و بهبود کیفیت نان شده است. به‌رغم این مسائل، نان هنوز نقش اصلی خود را در سبد غذایی خانوار حفظ کرده است و به نظر می‌رسد با توجه به نقش آن در اقتصاد سیاسی ایران، کماکان شاهد حضور پررنگ دولت در بخش نان باشیم.

منتشرشده در شماره ۲۶ تجارت فردا