تولیدِ پرتردید
توسعه صنعتی در گرو اجماع در سیاستگذاری داخلی و روابط خارجی
رشد ۹ /۵درصدی پس از انقباض ۹ /۲درصدی. این تصویری است که گزارش جدید بانک مرکزی از بخش صنعت در سال ۱۳۹۳ در مقایسه با سال ۱۳۹۲ به دست می‌دهد که به معنای خروج از رکود این بخش همگام با دیگر بخش‌های اقتصادی کشور است. همزمان با توجه به سهم ۲۳درصدی صنعت در تولید ناخالص داخلی، خروج این بخش از رکود به افزایش تولید ناخالص داخلی (به قیمت ثابت) نیز یاری رسانده و سهمی معادل ۳ /۱ درصد از رشد اقتصادی سه‌‌درصدی سال گذشته داشته است. اما چرا شنیدن این خبرهای نسبتاً خوب، تاثیری بر دیدگاه ما نسبت به وضعیت صنعت و به‌طور کلی فرآیند توسعه صنعتی در ایران ندارد؟ چرا هر جا سخن از تولید به میان می‌آید، متعاقباً انبوه مشکلات از تامین مواد اولیه و سرمایه در گردش گرفته تا مدیریت بنگاه‌ها به ذهن خطور می‌کند؟ در شرایطی که ایران از دهه ۱۳۴۰ شمسی صنعتی شدن را در پیش گرفت، چرا این فرآیند به تکامل نرسید و حتی بدون تعرفه‌های وارداتی و مزیت انرژی و نیروی کار ارزان، آینده به مراتب بدتری برای آن پیش‌بینی می‌شود؟ پاسخ به این سوال‌های اغلب تکراری، از چند جنبه می‌تواند منطقی به نظر رسد: نخست آنکه رکود ناشی از طرف عرضه در بخش تولید طی سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ نشان داد شرایط ممکن است از آنچه قبلاً تصور می‌شد، نامساعدتر شود و در نتیجه نمی‌توان مثل گذشته به سادگی از کنار مشکلات تولید گذشت. دوم آنکه با رفع احتمالی تحریم‌ها، دوران جدیدی آغاز خواهد شد که باز شدن درهای کشور به سوی سرمایه‌گذاران و صنعتگران خارجی از نتایج آن خواهد بود و از قضا این اتفاق کاملاً مثبت یا منفی نیست و اصطلاحاً شمشیری دولبه به شمار می‌رود. دیگر آنکه بازدهی منفی بازارهایی همچون سکه و ارز می‌تواند از جذابیت حضور در آنها بکاهد و شاید در صورت تداوم و طی زمانی نه‌چندان کوتاه، به جذابیت سرمایه‌گذاری در بخش صنعت بیفزاید. با در نظر گرفتن مجموع این دلایل، شاید بتوان تکراری بودن موضوع مصائب تولید را در مقابل اهمیت آن نادیده گرفت و به سوالی که حداقل نیم‌قرن قدمت دارد، پاسخ داد: مشکل توسعه صنعتی در ایران چیست؟ نقطه شروع، وضعیت فعلی بخش صنعت ایران است.
رکود
بر اساس گزارش تحولات اقتصادی ایران در سال ۱۳۹۳، گروه «صنایع و معادن» به چهار بخش «معدن»، «صنعت»، «برق، گاز و آب» و «ساختمان» تفکیک شده که سهم آنها به ترتیب ۳ /۴ درصد، ۴ /۵۰ درصد، ۴ /۵ درصد و ۹ /۳۹ درصد است. به عبارت دیگر، صنعت و ساختمان مجموعاً بالغ بر ۹۰ درصد از گروه صنعت و معدن را به خود اختصاص می‌دهند. سهم این دو بخش از تولید ناخالص داخلی به ترتیب ۷ /۱۱ درصد و ۲ /۹ درصد است؛ یعنی مجموعاً بیش از یک‌پنجم. هر دو بخش مذکور طی سال ۱۳۹۲ با رشد منفی مواجه بوده‌اند: بخش صنعت منفی ۹ /۳ درصد و بخش ساختمان منفی ۱ /۳ درصد. باوجود افزایش رشد بخش‌های «معدن» و «برق، گاز و آب» در سال ۱۳۹۳، علت اصلی خروج گروه صنایع و معادن از رکود در سال ۱۳۹۳ را باید در خروج بخش «صنعت» از رکود جست‌وجو کرد. در تمامی فصول سال ۱۳۹۳، رشد این بخش مثبت بوده و در کل سال نیز رشد ۷ /۶درصدی را رقم زده است.
مشابه این روند در شاخص کل تولید کارگاه‌های بزرگ صنعتی کشور نیز قابل مشاهده است؛ جایی که پس از افت پیاپی در سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲، برای نخستین بار در سال ۱۳۹۳ شاخص با رشد ۸ /۵ واحدی مواجه شد. با در نظر گرفتن سال پایه ۱۳۹۰، در سال ۱۳۹۱ شاخص با افت ۵ /۸ واحدی به ۵ /۹۱ رسید. متعاقباً در سال ۱۳۹۲ شاخص کل به ۱ /۸۷ واحد کاهش یافت؛ اما این روند در سال ۱۳۹۳ متوقف شد و شاخص با رشد ۷ /۶درصدی به ۹ /۹۲ واحد رسید. اما کدام فعالیت‌ها رشد شاخص کل تولید را رقم زده‌اند؟
نگاهی به گروه‌بندی ۲۴گانه صنایع نشان می‌دهد بیشترین درصد تغییر شاخص در سال ۱۳۹۳ نسبت به سال پیش از آن به ترتیب مربوط به «تولید وسایل نقلیه موتوری، تریلر و نیم‌تریلر» با ۲ /۵۱ درصد، «تولید چرم و مصنوعات چرمی (کیف، کفش، چمدان و…)» با ۹ /۱۸ درصد و «تولید انواع آشامیدنی‌ها» با ۱۸ درصد بوده است. البته بیشترین درصد تغییر در شاخص هر گروه صنعت، الزاماً به معنای بیشترین تاثیر در شاخص کل نیست؛ چرا که «میانگین وزنی» گروه‌های ۲۴گانه شاخص کل را تشکیل می‌دهد و در نتیجه برای بررسی تاثیرگذاری، باید همزمان به ضریب هر گروه صنعت و درصد تغییر شاخص آن پرداخت. «تولید مواد و محصولات شیمیایی» با ۱۶ /۲۶ درصد، «تولید فلزات اساسی» با ۹۸ /۱۹ درصد و «تولید وسایل نقلیه موتوری، تریلر و نیم‌تریلر» با ۳۳ /۱۶ درصد از بیشترین ضریب اهمیت در شاخص تولید کارگاه‌های بزرگ صنعتی کشور برخوردارند. لذا با در نظر گرفتن همزمان ضریب اهمیت و درصد تغییر، می‌توان گفت «تولید وسایل نقلیه موتوری، تریلر و نیم‌تریلر» با فاصله قابل‌توجهی نسبت به بقیه گروه‌ها، بیشترین اهمیت را در افزایش شاخص کل داشته است و «تولید فلزات اساسی» و «تولید مواد غذایی» در مرتبه‌های بعدی قرار داشته‌اند. آمارهای تولید دو خودروساز عمده کشور یعنی «سایپا» و «ایران‌خودرو» نیز از رشد قابل‌توجه تولیدات حکایت می‌کنند. بر اساس صورت‌های مالی حسابرسی‌نشده سال ۱۳۹۳، مجموع تولیدات سایپا با افزایش بیش از ۴۶درصدی به ۳۷۴ هزار دستگاه رسید. در بخش فروش وضعیت بهتر بوده و سایپا توانسته است مجموعاً ۳۸۶ هزار دستگاه خودرو بفروشد. صورت‌های مالی حسابرسی‌نشده ایران‌خودرو وضعیت به مراتب بهتری را نشان می‌دهد. در سال ۱۳۹۳، تولید خودرو توسط این شرکت با افزایش ۸ /۶۴درصدی به ۶۰۳ هزار دستگاه رسید و فروش خودرو از ۶۴۱ هزار دستگاه گذشت و رشدی معادل ۷۰ درصد را تجربه کرد. با این تفاسیر می‌توان «خودرو» را صنعتی دانست که پیشران خروج از رکود در سال ۱۳۹۳ بود. سوال اینجاست که چه شد این صنعت، خود به رکود دچار شد و کاهش چشمگیر تولید همراه با افزایش قیمت را تجربه کرد؟ پاسخ به این سوال، می‌تواند مقدمه‌ای برای بررسی ناکامی صنعت در ایران باشد. چرا که وضعیت صنعت خودرو را می‌توان نمادی از فرآیند توسعه صنعتی در ایران دانست؛ صنعتی که دهه‌هاست به مدد تعرفه «رشد گلخانه‌ای» را تجربه می‌کند، بسیاری از قطعات آن در داخل کشور ساخته می‌شود، از صرفه مقیاس بهره می‌گیرد، بازار تقاضای بزرگی در داخل کشور دارد و نهادهای سیاستگذار و تصمیم‌ساز با حساسیت خاصی به آن می‌نگرند، و بعد از نیم‌قرن حمایت پس از یک سلسله رویدادها، با رکود بی‌سابقه‌ای مواجه می‌شود. چرا؟
در جست‌وجوی مزیت
عوامل محیطی که در چند دهه وضعیت فعلی صنعت خودرو را رقم زده‌اند و عواملی که طی سال‌های اخیر این صنعت را با مشکل مواجه کرده‌اند، می‌توانند نمودی از وضعیت کلی بخش صنعت در ایران باشند. اگرچه تامین سرمایه در گردش یا مشکل واردات قطعات از مبادی خارجی را می‌توان به عنوان دو عامل مهم موثر بر رکود خودرو طی سال‌های اخیر دانست، که به شکلی مشابه در مورد دیگر صنایع نیز وجود داشته است، اما در واقع توسعه نامطلوب این صنعت بوده که آن را تا این میزان آسیب‌پذیر کرده است. برای بررسی این وضعیت، که کمابیش گریبانگیر بخش عمده صنایع ایران است، می‌توان از شاخص‌های مختلفی بهره گرفت؛ اما شاید «رقابت‌پذیری» یکی از بهترین‌ها باشد. با تعریف مجمع جهانی اقتصاد، رقابت‌پذیری مجموعه‌ای از نهادها، سیاست‌ها و فاکتورهایی است که سطح بهره‌وری یک کشور را تعیین می‌کنند. بهره‌وری به زبان ساده نشان می‌دهد کارایی هر واحد کار یا سرمایه در زمینه تولید چقدر است و در نتیجه می‌تواند شاخص خوبی برای ارزیابی موفقیت محصول در بازارهای خارجی هم باشد. وقتی سطح بهره‌وری عامل سرمایه پایین باشد، این به معنی لزوم سرمایه‌گذاری بیشتر برای تولید هر واحد محصول است که در نهایت به افزایش هزینه تمام‌شده و در نتیجه از دست دادن بازار خواهد انجامید. مجمع جهانی اقتصاد ۱۲ رکن رقابت‌پذیری را این‌گونه عنوان می‌کند: نهادها (چارچوب قانونی و اجرایی)، زیرساخت‌ها، محیط اقتصاد کلان، سلامت و آموزش ابتدایی، آموزش عالی، کارایی بازار کالا، کارایی بازار کار، توسعه بازار مالی، آمادگی فنی، اندازه بازار، پیشرفته بودن بنگاه‌ها و نوآوری. چهار رکن نخست را «الزامات پایه»، شش رکن میانی را «تقویت‌کننده‌های کارایی» و دو رکن آخر را «فاکتورهای نوآوری و پیشرفت» می‌نامند. با حرکت در مسیر توسعه (افزایش درآمد سرانه)، سهم «تقویت‌کننده‌های کارایی» از ۳۵ درصد به ۵۰ درصد افزایش می‌یابد و همزمان با کاهش نقش «الزامات پایه»، «فاکتورهای نوآوری و پیشرفت» پررنگ‌تر می‌شوند. البته مراتب توسعه در این تحلیل، برای کشورهایی است که فرآیند توسعه را بدون اتکا به منابع معدنی در پیش می‌گیرند و نه کشورهای متکی به منابع معدنی و نفتی همچون ایران. برای کشورهای متکی به منابع معدنی، ممکن است درآمد سرانه بیانگر دقیقی از وضعیت توسعه نباشد. به‌طور خاص در مورد ایران، گزارش مجمع جهانی تجارت توصیف «گذار از مرحله یک به مرحله دو» را به کار می‌برد که در آن سهم سه دسته رکن مورد اشاره را به ترتیب ۶۰-۴۰ درصد، ۵۰-۳۵ درصد و ۱۰-۵ درصد می‌داند. این یعنی بیشترین وزن را نهادها (چارچوب قانونی و اجرایی)، زیرساخت‌ها، محیط اقتصاد کلان و سلامت و آموزش ابتدایی دارند. بر اساس همین تحلیل می‌توان گفت احتمالاً سهم موانع نهادی و اقتصاد کلان در وضعیت نابسامان صنعت بیشتر از بقیه خواهد بود. بر اساس گزارش رقابت‌پذیری مجمع جهانی اقتصاد، برخی از مشکل‌زاترین فاکتورهای کسب و کار در ایران به ترتیب عبارتند از: تامین مالی، عدم ثبات سیاستگذاری، تورم، بوروکراسی ناکارآمد دولت، تامین ناکافی زیرساخت‌ها و فساد.
همان‌طور که گزارش رقابت‌پذیری نشان می‌دهد، «تامین مالی» مشکل‌زاترین فاکتور به شمار می‌رود که در دوران تحریم به اوج رسید. محدودیت‌های نقل‌وانتقال بین‌المللی و بانکی همزمان با افزایش نیاز بنگاه‌ها به نقدینگی جهت تامین مواد اولیه به دلیل سقوط ارزش پولی ملی، افزایش هزینه مبادلات بازرگانی و تورم داخلی باعث شد بخش قابل‌توجهی از ظرفیت صنعتی کشور به کار گرفته نشود. این مساله در دوران پیش از تحریم به شکلی نسبتاً خفیف‌تر قابل‌مشاهده بود و نمی‌توان انتظار داشت لغو تحریم‌ها موجب برطرف شدن آن شود. انحصار درصد قابل‌توجهی از تامین مالی (با منشاء خارج از بنگاه) در بانک‌ها همزمان با فشار بر منابع، ناکارآمدی و افزایش هزینه را رقم زده است که در نهایت همه این موارد خود را در قیمت تمام‌شده بالای کالا و خدمات نشان می‌دهند. شرایط سیاستگذاری اقتصادی در سال‌های اخیر با توجه به طرح‌هایی همچون هدفمندسازی یارانه‌ها و مسکن مهر نیاز به توضیح چندانی ندارد. در سال‌های گذشته حجم عظیم نقدینگی ناشی از تامین مالی مسکن مهر همزمان با سقوط ارزش ریال و رکود طرف عرضه، شرایط تورمی را رقم زد که خود در نهایت به رکود بیشتر منجر شد. لیست مواردی از این دست، که احتمالاً آنها را می‌توان تا بی‌نهایت ادامه داد، بیشتر به شاخه‌های درخت توسعه صنعتی شبیه‌اند تا ریشه. اما ریشه چیست؟
سیاستگذاری عاقلانه
واقعیت این است که حتی اگر مشکل تامین مالی، سیاستگذاری داخلی و بوروکراسی اداری حل شود، کماکان بخش قابل‌توجهی از فرآیند توسعه به تعیین تکلیف سیاست خارجی و سیاست داخلی وابسته خواهد بود. در بعد سیاست خارجی، مساله از چند جنبه قابل بررسی است.
نزدیک‌ترین جنبه، تاثیری است که سیاست خارجی بر شاخص‌های اقتصادی کشور می‌گذارد. تاثیر تحریم‌ها بر کاهش صادرات نفت، افزایش هزینه مبادلات، کاهش درآمدهای ارزی، سقوط ارزش پول ملی و در نهایت شکل‌گیری چرخه رکود و تورم، نیاز به توضیح چندانی ندارد و کمتر کسی است که اثرات منفی تحریم‌ها را به کل منکر شود. این جنبه از ماجرا در صورت دستیابی ایران و دیگر طرف‌های مذاکره هسته‌ای به توافق، می‌تواند به سرعت لغو شود. اما داستان جنبه دیگری هم دارد.
بعد دیگر، مربوط به بازرگانی خارجی است. تولید صنعتی با هدف بازار داخلی، نمی‌تواند یک هدف‌گذاری بلندمدت باشد و اینجاست که مساله بازرگانی به میان می‌آید. گسترش روابط اقتصادی همزمان با روش‌ها و رفتارهای غیرسازنده در سیاست خارجی تنها برای مدتی محدود می‌تواند ادامه یابد و در ادامه مسیر، باید این دو بخش همراستا شوند. از این جنبه، تحریم به معنای از دست دادن بازارهای صادراتی و در واقع محرومیت از افزایش رفاه ناشی از گسترش تولید با هدف صادرات خواهد بود. نمی‌توان در پی صادرات بود و همزمان در سیاست خارجی به‌گونه‌ای متفاوت رفتار کرد.
بازرگانی خارجی، جنبه دیگری را نیز مطرح می‌کند که اتفاقاً اهمیت آن کمتر از تبادل کالا نیست: تحرک سرمایه و نیروی کار. فرآیند توسعه صنعتی در بسیاری از کشورها همچون چین و برزیل به مدد سرمایه‌گذاری خارجی صورت گرفته است. ایران نیز در بخش‌های خودرو و پتروشیمی تجربه مشابهی را پشت سر گذاشته است. به طریقی مشابه جذب سرمایه‌گذاری خارجی بدون در پیش گرفتن سیاست خارجی متناسب با آن، امکان‌پذیر نخواهد بود. جذب سرمایه‌گذاری خارجی صرفاً به تامین مالی محدود نخواهد شد و به بهره‌گیری از فناوری‌های روز نیز خواهد انجامید؛ چنان که در صنعت خودرو با پیشرفت نسبی خودروهای تولیدی و در صنعت پتروشیمی با خرید لیسانس واحدها همراه بوده است. روی دیگر بی‌توجهی به لزوم بهره‌گیری از فناوری به منظور تولید برای بازاری بزرگ (و نه صرف تامین داخل با هر کیفیت و قیمتی)، حمایت تعرفه‌ای یا غیرتعرفه‌ای از تولید داخل است که نتیجه آن کاهش رفاه انبوه مصرف‌کنندگان در حمایت از تولیدکنندگان معدود داخلی خواهد بود.
اما در بعد سیاست داخلی، ماجرا ابعاد پیچیده‌تری دارد که از آن جمله می‌توان به تاثیر متقابل سیاست خارجی و سیاست داخلی اشاره کرد. تاثیر سیاست داخلی بر سیاست خارجی نیاز به توضیح چندانی ندارد، اما عکس این ماجرا چطور؟ در مورد بسیاری از کشورها، وقتی از ثبات اقتصاد کلان یا اهمیت کنترل تورم می‌گوییم، تلویحاً از روابط بین‌الملل هم سخن به میان می‌آوریم. تجربه تحریم‌ها نشان می‌دهد سیاستگذار باید متناسب با روابط خارجی کشور دست به تصمیم‌گیری بزند و این یعنی برای سیاستگذاری باید تکلیف سیاست خارجی و رابطه با دنیا را مشخص کرد. تثبیت تورم یا افزایش رشد اقتصادی در شرایطی که اقتصاد کشور با خارج پیوند خورده است، مستلزم در نظر گرفتن برنامه‌ای روشن برای سیاست خارجی است. حتی اگر بتوان برخی محصولات کشاورزی همچون گندم یا ذرت را به مدد فناوری، سرمایه و نیروی کار داخلی تامین کرد (که از قضا آمارهای گمرک خلاف این مساله را نشان می‌دهد)، تولید خودرو یا تجهیزات رایانه‌ای بدون دانش روز و در یک فضای اقتصادی بسته ممکن نیست. لذا اگرچه ممکن است در تحلیل فرآیند توسعه صنعتی نقش سیاست خارجی به عنوان یک عامل خارج از کنترل در نظر گرفته شود که تغییرات چندانی نخواهد داشت، اتفاقاً همین تغییرات هستند که سرنوشت توسعه صنعتی را رقم می‌زنند. در مقیاسی کلان‌تر حتی درباره برنامه‌های جامع توسعه و سند چشم‌انداز هم می‌توان مدعی وجود چنین تاثیر عظیمی شد. به عنوان مثال می‌توان به بررسی تاثیر تحریم‌ها بر برنامه رشد اقتصادی بیش از هشت‌درصدی که بخشی از آن در گرو ارتقای بهره‌وری عنوان شده بود، پرداخت.
در نهایت باید متذکر شد سیاستگذاری در داخل کشور، اگرچه با سیاست خارجی پیوند خورده است، به‌خودی‌خود باید مبتنی بر واقعیات اقتصاد کشور و بدیهیاتی همچون مزیت نسبی باشد. به عنوان مثال، می‌توان به چند نمونه اشاره کرد:
– توسعه صنایع فولاد یا پتروشیمی باید متناسب با کم‌آبی کشور صورت گیرد و این در حالی است که در مواد اولیه همچون سنگ‌آهن یا نفت و گاز، کشور با فراوانی نسبی روبه‌رو است. نحوه مواجهه با شرایطی از این دست هنوز مشخص نیست و شاید حتی آسان هم نباشد.
– اگرچه هدف‌گذاری ابلاغیه‌های اصل ۴۴ افزایش حضور بخش خصوصی بود، در عمل به افزایش سهم بخش‌های عمومی و شبه‌دولتی از اقتصاد کشور انجامید. این یعنی هنوز حضور بخش خصوصی در اقتصاد به روشنی تعیین تکلیف نشده است.
– از آنجا که تولید را نمی‌توان بدون تجارت در نظر گرفت، صنعت کشور باید به جایگاهی برسد که در عرصه تجارت بتواند محصول قابل رقابت عرضه کند و این یعنی حتی بدون محدودیت‌های تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای و با پیوستن به سازمان تجارت جهانی نیز بتوان تولید را ادامه داد که در مورد برخی از صنایع این‌گونه نخواهد بود.
– تلاش برای خودکفایی و تامین تمامی کالاها، تنها با فرض عدم ارتباط با خارج می‌تواند از توجیه اقتصادی برخوردار باشد. چرا که در غیر این صورت تنها به مدد سیاست‌های تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای به زیان مصرف‌کننده داخلی می‌توان از کالای گران و بی‌کیفیت داخلی در مقابل نمونه‌های مشابه خارجی حمایت کرد. این روند نیز تنها برای مدتی محدود می‌تواند ادامه یابد و مابه‌ازای سیاسی و اقتصادی نیز دارد.
توسعه صنعتی برخلاف آنچه ممکن است در نگاه نخست به نظر رسد، پیوند عمیقی با آن بخش از مسائل سیاستگذاری کلان در داخل و خارج دارد که حل آنها نیازمند اجماع عمومی است و شاید دستیابی بدان دهه‌ها به طول بینجامد. در نگاهی بدبینانه حتی می‌توان مدعی شد بخش عمده فرآیند توسعه صنعتی به لحاظ زمان و هزینه احتمالاً معطوف به دستیابی به این اجماع است.
دیدگاه خود را ثبت کنید
تمایل دارید در گفتگوها شرکت کنید؟در گفتگو ها شرکت کنید.